Ομιλία Φίλιππου Σαχινίδη στο Συνέδριο του Γραφείου Προϋπολογισμού της Βουλής

Ομιλία Φίλιππου Σαχινίδη

«Πολιτικό κεφάλαιο  και Μεταρρυθμίσεις»

στο Συνέδριο του Γραφείου Προϋπολογισμού της Βουλής

«Κρίση-Μεταρρυθμίσεις-Ανάπτυξη»

Αθήνα 28 Μαρτίου 2017

Η κατάρρευση της ελληνικής οικονομίας από το 2008 και η αδυναμία εξόδου από την κρίση και τα μνημόνια στα οποία αυτή οδήγησε έχει τροφοδοτήσει έντονες πολιτικές αντιπαραθέσεις την τελευταία επταετία ως προς τις δυνητικές οικονομικές επιλογές της χώρας για έξοδο από την κρίση. Έντονες είναι και οι αντιπαραθέσεις στους οργανισμούς που συμμετείχαν στα μνημόνια και τώρα αξιολογούν την συμμετοχή τους σε αυτά. 

Έχουν διατυπωθεί πολλές απόψεις για τους λόγους που η χώρα με τα τρία προγράμματα οικονομικής πολιτικής απέτυχε μέχρι σήμερα να διασφαλίσει την έξοδο στις αγορές και την μετάβαση σε βιώσιμη ανάπτυξη.

Αντίστοιχα προγράμματα που υπέγραψαν άλλες χώρες της ευρωζώνης –Ιρλανδία, Κύπρος και Πορτογαλία- διευκόλυναν την επιστροφή τους στις αγορές και σε ψηλούς ρυθμούς ανάπτυξης. Για τις ανάγκες, λοιπόν, της σημερινής συζήτησης, θα επικεντρωθώ στο ρόλο που είχαν στην πορεία των ελληνικών προγραμμάτων οι μεταρρυθμίσεις. 

Σύμφωνα με μια άποψη που συμμερίζεται και ο πρώην επικεφαλής οικονομολόγος του ΔΝΤ O. Blanchard τα ελληνικά προγράμματα δεν πέτυχαν τον στόχο τους γιατί η Ελλάδα δεν προχώρησε σε έγκαιρη και αποτελεσματική υλοποίηση των αναγκαίων μεταρρυθμίσεων.

Η άποψη αυτή όπως μπορούμε να δούμε από  τα στοιχεία του ΟΟΣΑ δεν αποδίδει την πραγματική εικόνα για την προσπάθεια που κατέβαλε η χώρα (Διαφάνεια 2). Ειδικά για την περίοδο 2011-2012, σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ, η Ελλάδα ήταν η χώρα με τη μεγαλύτερη μεταρρυθμιστική δράση μεταξύ των χωρών του ΟΟΣΑ.

Παρά την καθυστέρηση στην υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων που περιλαμβάνονται στα προγράμματα τα τελευταία χρόνια η Ελλάδα συνεχίζει να κατατάσσεται μεταξύ των χωρών του ΟΟΣΑ με ικανοποιητικό βαθμό ανάληψης μεταρρυθμιστικών πρωτοβουλιών.

Με το πρώτο πρόγραμμα δόθηκε ιδιαίτερη έμφαση στη δημοσιονομική προσαρμογή, στην βελτίωση θεσμικού πλαισίου για την άσκηση δημοσιονομικής πολιτικής καθώς και σε μέτρα για την αναδιάρθρωση της δημόσιας διοίκησης η οποία ήταν πολύ αδύναμη σε σχέση με αυτές άλλων χωρών σε προγράμματα.

Ιδιαίτερα σημαντικές ήταν οι μεταρρυθμίσεις που εφαρμόστηκαν στην αγορά εργασίας την περίοδο 2010-2012. Σύμφωνα με το σχετικό δείκτη του ΟΟΣΑ Employment Protection Legislation Index, έως το 2013 έγινε πλήρης σύγκλιση του θεσμικού πλαισίου της ελληνικής αγοράς εργασίας με τον ευρωπαϊκό μέσο όρο.

Την περίοδο 2010-2016 καταγράφηκε σημαντική πρόοδος των μεταρρυθμίσεων στις αγορές προϊόντων και στη βελτίωση του επιχειρηματικού περιβάλλοντος με καθυστέρηση όμως σε σχέση με τις μεταρρυθμίσεις στην αγορά εργασίας.

Στο δεύτερο πρόγραμμα που ξεκίνησε το 2012 δόθηκε μεγαλύτερη έμφαση στους τομείς αυτούς. Μεταξύ 2008-2013 τα στοιχεία του ΟΟΣΑ δείχνουν ισχυρή βελτίωση για την Ελλάδα έχοντας καταγράψει την καλύτερη επίδοση στη βελτίωση μεταξύ  των  χωρών που παρακολουθεί ο οργανισμός.

Παρά την αρχική ικανοποιητική πορεία σύμφωνα με το σχετικό δείκτη του ΟΟΣΑ Product Market Regulation Index, η ελληνική οικονομία το 2017 έχει σημαντικό περιθώριο για μεγαλύτερη πρόοδο  στην άρση ρυθμίσεων που περιορίζουν τον ανταγωνισμό στις αγορές προϊόντων. 

Τέλος, οι μεταρρυθμίσεις στους θεσμούς, στη λειτουργία του πολιτικού συστήματος, στη δικαιοσύνη, στην ενίσχυση της διαφάνειας  δεν προχώρησαν κατά την περίοδο αυτή πάντα με την ίδια ταχύτητα.

Αντίθετα, σε ορισμένες περιπτώσεις τα τελευταία χρόνια, ειδικά στη δημόσια διοίκηση, την δικαιοσύνη και την παιδεία με τις αναιρούμενες μεταρρυθμίσεις, παρατηρείται μια οπισθοδρόμηση και επιστροφή σε πρακτικές και λογικές που οδηγούν σε αναπαραγωγή πελατειακών σχέσεων που ευθύνονται για την κρίση και την κατάρρευση της οικονομίας.

Οι μεταρρυθμίσεις που έγιναν αποσκοπούσαν στην αύξηση του δυνητικού προϊόντος της ελληνικής οικονομίας μακροπρόθεσμα.

Ένα από τα ζητήματα που έχει τεθεί σχετικά με το ρόλο των μεταρρυθμίσεων είναι αν μπορούν και βραχυπρόθεσμα να παραγάγουν οφέλη σε όρους ΑΕΠ. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό εξαρτάται από παράγοντες όπως:

1. Αν οι μεταρρυθμίσεις στην αγορά εργασίας προηγούνται αυτών στην αγορά προϊόντων.

2. Αν πραγματοποιούνται με ταχύτητα πολλές μεταρρυθμίσεις στην αγορά προϊόντων και εργασίας ταυτόχρονα ή σε βάθος χρόνου 

3. Αν υλοποιούνται σε συνθήκες ύφεσης ή ταυτόχρονα με προγράμματα δημοσιονομικής προσαρμογής 

4. Αν πραγματοποιούνται με ευρύτερες κοινωνικές συναινέσεις και σε περιβάλλον πολιτικής σταθερότητας 

Στην περίπτωση της Ελλάδας προηγήθηκαν οι μεταρρυθμίσεις στην αγορά εργασίας και στη συνέχεια ακολούθησαν οι μεταρρυθμίσεις στην αγορά προϊόντων και υπηρεσιών.

Η Ελλάδα για να αποκομίσει τα προβλεπόμενα από τη θεωρία οφέλη έπρεπε να κάνει ταυτόχρονα τις μεταρρυθμίσεις ή να προηγηθούν  αυτές στην αγορά προϊόντων και υπηρεσιών.

Ένα άλλο ζήτημα που καθιστά την Ελλάδα ξεχωριστή περίπτωση ήταν η απότομη μείωση των πιστώσεων στην ελληνική οικονομία ταυτόχρονα με μια εμπροσθοβαρή δημοσιονομική προσαρμογή.

Κάτι που δεν συνέβη στον ίδιο βαθμό και στην ίδια έκταση στις άλλες χώρες κυρίως γιατί στην Ελλάδα οι μακροοικονομικές ανισορροπίες του 2009 ήταν μεγαλύτερες από αυτές των άλλων χωρών.

Η δραστική μείωση των πιστώσεων επηρέασε με την σειρά της την υφεσιακή πορεία της οικονομίας. Σύμφωνα με μελέτες η δημοσιονομική προσαρμογή στην Ελλάδα ευθύνεται περίπου για το 50% της ύφεσης. Το υπόλοιπο 50% οφείλεται σε άλλους παράγοντες όπως η έλλειψη ρευστότητας και η  αβεβαιότητα.  

Κρίσιμος παράγοντας για την επιτυχία των μεταρρυθμίσεων είναι και η ύπαρξη ισχυρού πολιτικού κεφαλαίου και οι μεταρρυθμίσεις  να διασφαλίζουν τις μεγαλύτερες δυνατές κοινωνικές και πολιτικές συναινέσεις. Για αυτό προκρίνεται η ανάληψη μεταρρυθμιστικών πρωτοβουλιών αμέσως μετά τις εκλογές. Έτσι, υπάρχει ο αναγκαίος χρόνος για να καταγραφούν τα οφέλη από τις μεταρρυθμίσεις σε βάθος τετραετίας.  

Στην περίπτωση της Ελλάδας δεν υπήρξαν οι αναγκαίες κοινωνικές και πολιτικές συναινέσεις. Το αποτέλεσμα ήταν να χάνεται γρήγορα το πολιτικό κεφάλαιο των κυβερνήσεων και η κοινωνική στήριξη στις μεταρρυθμίσεις.

Στην Ελλάδα από τον Οκτώβριο του 2009  και μετά έχουν γίνει τέσσερις εθνικές εκλογικές αναμετρήσεις, οι εκλογές για την αυτοδιοίκηση το 2010, ευρωεκλογές και αυτοδιοικητικές ταυτόχρονα το Μάϊο του 2014 και ένα δημοψήφισμα το 2015.

Από το 2009 και μέχρι σήμερα η μέση διάρκεια των κυβερνήσεων ήταν 2-2,5 περίπου χρόνια. Ορκίστηκαν έξι πρωθυπουργοί από τους οποίους οι δυο ήταν υπηρεσιακοί και εννέα υπουργοί οικονομικών από τους οποίους οι δυο ήταν υπηρεσιακοί.

Η εμπειρία της Ελλάδας δεν έχει καμία σχέση με αυτήν των τριών χωρών  που βγήκαν από τα προγράμματα  όπου τα μεγάλα κόμματα συμφώνησαν με το περιεχόμενο των προγραμμάτων. 

Στην Ελλάδα η ΝΔ αρχικά (2010-2012) αλλά και ο ΣΥΡΙΖΑ (2010-2015) υπερασπίστηκαν την άποψη ότι υπάρχει και άλλος τρόπος εξόδου από την κρίση χωρίς την μείωση των δίδυμων ελλειμμάτων και χωρίς ουσιαστικές διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις.

Έτσι κυριάρχησε και εδραιώθηκε η αντίληψη ότι η δημοσιονομική προσαρμογή και οι μεταρρυθμίσεις δεν αποτελούν ελληνική επιλογή και μέρος ενός εθνικού σχεδίου εξόδου από την κρίση αλλά μας επιβλήθηκαν από τους δανειστές.

Αυτή είναι η κομβική διαφορά με τις άλλες χώρες που κατάφεραν να βγουν από τα προγράμματα τους. 

Στη χώρα μας τα προγράμματα δεν είχαν τη στήριξη του πολιτικού δυναμικού – συνήθως χρησιμοποιείται ο όρος ιδιοκτησία - αφού η στήριξη τους ταυτίστηκε με τεράστιο πολιτικό κόστος.

Τα κόμματα της αντιπολίτευσης πρότειναν τα δικά τους προγράμματα εξόδου από την κρίση (Ζάππεια, Πρόγραμμα Θεσσαλονίκης) τα οποία όμως ουδέποτε τόλμησαν να θέσουν σε εφαρμογή.

Διότι αν τα παρουσίαζαν στους θεσμικούς δανειστές ως πρόταση προς χρηματοδότηση, δεν θα ελάμβαναν χρηματοδότηση για την εφαρμογή τους.

Όταν τα κόμματα της αντιπολίτευσης κέρδισαν τις εκλογές το 2012 και 2015 αποφάσισαν εν τέλει να υλοποιήσουν τις μεταρρυθμίσεις αλλά με καθυστερήσεις και όχι ολοκληρωμένα.

Ειδικά την διετία 2015-2016 η ταχύτητα προόδου στις μεταρρυθμίσεις υποχώρησε έναντι της διετίας 2013-2014 (Διαφάνεια 3).

Η Ελλάδα συγκρινόμενη με την Πορτογαλία σε βάθος πενταετίας, με δύο προγράμματα προχώρησε 166 μεταρρυθμίσεις ενώ η Πορτογαλία 189 με ένα πρόγραμμα σε τρία χρόνια (Διαφάνεια 4).  

Για να κατανοήσουμε τους λόγους για τους οποίους οι παραπάνω μεταρρυθμίσεις απέτυχαν να παραγάγουν τα προβλεπόμενα από την θεωρία οφέλη για την ελληνική οικονομία, είναι χρήσιμο να υπενθυμίσουμε ότι, ο βασικός δίαυλος μέσω του οποίου επιδρούν στην οικονομική δραστηριότητα είναι μέσω της μείωσης των τιμών προϊόντων, με αποτέλεσμα την αύξηση της κατανάλωσης και των επενδύσεων. Επιπρόσθετα, η μείωση των τιμών ενισχύει την διεθνή ανταγωνιστικότητα των προϊόντων και υπηρεσιών και οδηγεί σε αύξηση των εξαγωγών. 

Σύμφωνα, λοιπόν, με τις θεωρητικές προβλέψεις, το κρίσιμο κανάλι για να επωφεληθεί μια οικονομία με μικρό τομέα εμπορεύσιμων αγαθών και υπηρεσιών όπως η Ελλάδα είναι μέσω της προσέλκυσης επενδύσεων που θα διευκολύνουν τον μετασχηματισμό της οικονομίας ώστε να ενισχυθεί ο τομέας των εμπορεύσιμων αγαθών και υπηρεσιών.     

Αφού οι επενδύσεις είναι το βασικό κανάλι, τότε το ερώτημα που τίθεται είναι αν σε μια χώρα με έντονη πολιτική αστάθεια και αβεβαιότητα θα μπορούσαν να γίνουν αυτές οι επενδύσεις;

Να υπενθυμίσω την εικόνα της Ελλάδας που είχε εδραιωθεί διεθνώς από το 2010 με τις διαδηλώσεις, την πυρκαγιά και τους νεκρούς στη Marfin και τις συνεχείς κινητοποιήσεις μέχρι περίπου και το τέλος του 2014.

Η αβεβαιότητα αυτή τροφοδότησε σενάρια εξόδου της χώρας από την ευρωζώνη το grexit που ταλαιπωρεί ακόμη τη χώρα λόγω της μη ολοκλήρωσης της δεύτερης αξιολόγησης (Διαφάνεια 5). 

Επομένως, η χώρα υπέφερε από αποεπένδυση λόγω τόσο της μειωμένης ζήτησης ως απόρροια της δημοσιονομικής προσαρμογής, όσο και της πολιτικής αβεβαιότητας και του grexit (Διαφάνεια 6).

Αντίθετα, οι άλλες χώρες και ιδιαίτερα η Ιρλανδία, κατά την ίδια περίοδο πέτυχαν να προσελκύσουν πολύ περισσότερες Ξένες Άμεσες Επενδύσεις (Διαφάνεια 7)

Επιπρόσθετα, οι καθυστερήσεις στις μεταρρυθμίσεις συνεπάγονται κόστος για την οικονομία διότι τα νοικοκυριά και οι επιχειρήσεις έχουν κίνητρο να αναβάλουν τις καταναλωτικές και επενδυτικές δαπάνες τους προκειμένου να επωφεληθούν από τις αναμενόμενες μελλοντικές μειώσεις των τιμών και την αύξηση της παραγωγικότητας μετά την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων.

Από το 2012 και μετέπειτα όλες οι αξιολογήσεις των προγραμμάτων ολοκληρώνονται με μεγάλη καθυστέρηση σε σχέση με τα αρχικά χρονοδιαγράμματα ενισχύοντας την αβεβαιότητα για την πορεία της χώρας.

Στην περίπτωση της Ελλάδας υπήρχε πρόβλημα και στη διάρκεια των αξιολογήσεων αλλά και ανατροπή των χρονοδιαγραμμάτων πραγματοποίησης τους, κάτι που συνέβη σε πολύ μικρότερο βαθμό στην περίπτωση της Ιρλανδίας και της Πορτογαλίας.  

Οι κυβερνήσεις της περιόδου αυτής είχαν την εσφαλμένη αντίληψη ότι η υποχρέωσή τους σε ότι αφορά τις μεταρρυθμίσεις εξαντλείται στη νομοθέτησή τους. Αλλά όπως έγκαιρα μας είχε επισημάνει το 2010 ο Ιταλός πρ. Υπουργός Οικονομικών Tomasso Padoa-Schioppa «Legislation is not implementation».

Ο διοικητικός μηχανισμός της χώρας είχε αδυναμίες στην υλοποίηση όσων είχαν νομοθετηθεί καθώς περίμεναν συνεχώς οδηγίες από τους πολιτικούς προϊσταμένους, ενώ δεν έλλειπαν οι συντεχνιακές αντιστάσεις και η συνήθης αδράνεια στην εφαρμογή όσων είχαν ψηφιστεί.

Κάτι που δεν ίσχυε στην Κύπρο όπου όπως αναγνώρισε ο πρώην Πρόεδρος κ. Βασιλείου «το πρόβλημα στην Κύπρο είναι μόνο η νομοθέτηση». «Αν οι μεταρρυθμίσεις νομοθετηθούν είπε τότε η δημόσια διοίκηση είναι υποχρεωμένη να τις εφαρμόσει».

Τέλος την αβεβαιότητα ενίσχυε η συχνή αλλαγή αποφάσεων που είχαν ληφθεί στο πλαίσιο των προγραμμάτων ειδικά σε νόμους για την φορολογία επιχειρήσεων και μισθωτών  ή σχετικά με το άνοιγμα των αγορών ή τις μεταρρυθμίσεις στο ασφαλιστικό και στην υγεία.

Οι αλλαγές επέτειναν την σύγχυση και δημιούργησαν έντονες αμφιβολίες για το αν είχε γίνει σωστός σχεδιασμός και αποτίμηση των αναγκαίων μεταρρυθμίσεων ή τυχαίοι παράγοντες ή πολιτικοί λόγοι οδήγησαν αρχικά σε ορισμένες επιλογές και αργότερα στις ακριβώς αντίθετες. 

Συμπερασματικά, η Ελλάδα προχώρησε σε πολλές μεταρρυθμίσεις αλλά δεν κατάφερε να προσελκύσει τις αναγκαίες επενδύσεις που θα διευκόλυναν το μετασχηματισμό του παραγωγικού προτύπου κυρίως λόγω της πολιτικής αστάθειας και του κινδύνου εξόδου της χώρας από την ευρωζώνη.

Έτσι αν και η θεωρία προβλέπει ότι σε βάθος πενταετίας μια οικονομία μπορεί να αξιοποιήσει τα οφέλη από τις μεταρρυθμίσεις στην περίπτωση της Ελλάδας δεν έχει συμβεί ακόμη αυτό.  

Ο κίνδυνος που διατρέχουμε ως χώρα είναι, στη συνείδηση των πολιτών οι μεταρρυθμίσεις να ταυτιστούν με επιλογές, οι οποίες δεν προάγουν τη θέση των περισσοτέρων πολιτών.

Δεν είναι τυχαίο που οι μεταρρυθμίσεις έχουν αποκτήσει αρνητική σημειολογία και έχει προκληθεί μεταρρυθμιστική κόπωση.

Η παραμονή σε ύφεση για εννέα χρόνια που οδήγησε σε σωρευτική απώλεια ΑΕΠ της τάξης του 25%, η καταστροφή ενός εκατομμυρίου θέσεων εργασίας και η διεύρυνση των κοινωνικών ανισοτήτων είχε ως αποτέλεσμα η πολιτική να απαξιώνεται στη συνείδηση των πολιτών ως χώρος επίλυσης των μεγάλων οικονομικών και κοινωνικών προβλημάτων. Έτσι, οι πολίτες οδηγούνται σήμερα την απάθεια και στην αποχή και δεν στηρίζουν καμία μεταρρυθμιστική πρωτοβουλία.

Στις παρούσες συνθήκες κανένα από τα πολιτικά κόμματα με ευρωπαϊκό προσανατολισμό δεν έχει πλέον το αναγκαίο πολιτικό κεφάλαιο που απαιτείται για την ολοκλήρωση του προγράμματος των αναγκαίων μεταρρυθμίσεων που θα βγάλει τη χώρα από την κρίση.

Ο μόνος τρόπος για να ανακτήσουν οι πολιτικές δυνάμεις της χώρας πολιτικό κεφάλαιο για να ολοκληρώσουν τις μεταρρυθμίσεις είναι να περάσει το γρηγορότερο η χώρα σε θετικούς ρυθμούς ανάπτυξης, κυρίως μέσω της εξάλειψης της πολιτικής αβεβαιότητας που τροφοδοτεί η συζήτηση για την δεύτερη αξιολόγηση.

Έτσι, θα επανεργοποιηθούν κοινωνικές και οικονομικές δυνάμεις, θα δημιουργηθεί κλίμα αισιοδοξίας για τη συνέχιση των αναγκαίων μεταρρυθμίσεων.

Στόχος είναι η Ελλάδα, από μια μικρή κλειστή οικονομία με διακοπή χρηματοδότησης από τις αγορές,  να καταστεί μια ανοικτή οικονομία με ανάκτηση της πρόσβασης στις αγορές. 

Είναι πλέον ανάγκη οι πολιτικές δυνάμεις να προχωρήσουν σε μια συνεννόηση για ένα εθνικό σχέδιο εξόδου από την κρίση. Η εθνική συνεννόηση είναι προϋπόθεση ώστε η χώρα να πετύχει την έξοδο από την κρίση και την μετάβαση σε μια βιώσιμη ανάπτυξη που θα διασφαλίσει τη δημιουργία θέσεων εργασίας, θα παραγάγει πλούτο και πόρους για να στηριχτούν αυτοί που χτυπήθηκαν από την κρίση.