Σημεία από την ομιλία μου του Φίλιππου Σαχινίδη στην εκδήλωση του ΕΛΙΑΜΕΠ και του Παρατηρητηρίου για την Κρίση με θέμα: Δημοσιονομικές μεταρρυθμίσεις στα χρόνια της κρίσης.

Η μελέτη των Μ. Αναστασάτου και Π. Τσακλόγλου με τίτλο «Διαρθρωτικές Αλλαγές στο Πεδίο της Δημοσιονομικής Πολιτικής στα Χρόνια της Κρίσης» μας δίνει την αφορμή, αφού συμφωνήσουμε στα αίτια που μας οδήγησαν στο δημοσιονομικό εκτροχιασμό του 2009 –συζήτηση που δεν έχει γίνει σε βάθος- να αξιολογήσουμε αν στα χρόνια της κρίσης έγιναν δημοσιονομικές μεταρρυθμίσεις που στο μέλλον θα περιορίζουν το ενδεχόμενο να βρεθούμε αντιμέτωποι με μια ανάλογη κρίση.
Διότι οι οικονομικές, κοινωνικές και πολιτικές συνέπειες αυτής της πρωτόγνωρης κρίσης -σε όρους απωλεσθέντος εισοδήματος, ανεργίας και διαρροής παραγωγικών ανθρώπων στο εξωτερικό και πολιτικής αστάθειας- πήραν τέτοια έκταση που είχαμε και έχουμε υποχρέωση απέναντι στις παρούσες αλλά και στις μελλοντικές γενεές να προχωρήσουμε σε κάθε δυνατή διαρθρωτική παρέμβαση ώστε να μην βρεθούμε ξανά στην ίδια θέση.

Ο εκτροχιασμός του 2009 προφανώς οφείλεται στις λανθασμένες πολιτικές επιλογές της κυβέρνησης της ΝΔ που ανέλαβε το 2004. Έτσι όταν ξέσπασε η διεθνής χρηματοοικονομική κρίση η χώρα βρέθηκε αθωράκιστη. Όμως σημαντικό ρόλο διαδραμάτισε και το ατελές θεσμικό πλαίσιο στην χάραξη, εκτέλεση και παρακολούθηση της δημοσιονομικής πολιτικής. Αυτό διαμόρφωνε συνθήκες αδιαφάνειας και επέτρεπε την αποστολή πλαστών στατιστικών στοιχείων στην Eurostat όπως διαπίστωσε σε Έκθεσή του το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
Ξεκινώ με διαπιστώσεις που αφορούν το παρελθόν. Μέχρι τον Οκτώβριο του 2009 δεν υπήρχε ανεξάρτητος μηχανισμός παρακολούθησης της δημοσιονομικής πορείας της χώρας. Δεν υπήρχαν μηχανισμοί έγκαιρης προειδοποίησης για την ύπαρξη μεγάλων οικονομικών ανισορροπιών αλλά ούτε και διαφάνεια στην άσκηση της οικονομικής πολιτικής.
Το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους (ΓΛΚ) τυπικά κατήρτιζε προϋπολογισμό της Γενικής Κυβέρνησης αλλά δεν είχε άμεση εποπτεία και πρόσβαση στα οικονομικά μεγέθη των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ), Οργανισμών Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ) και Δημόσιων Επιχειρήσεων Και Οργανισμών (ΔΕΚΟ) της Γενικής Κυβέρνησης. Η αρμόδια Διεύθυνση του ΓΛΚ (Δ39) λάμβανε και εξέταζε σχέδια προϋπολογισμών που έπρεπε να είναι ισοσκελισμένοι, χωρίς να θέτει στόχους. Επιπρόσθετα, δεν διέθετε ανθρώπινο δυναμικό με τεχνογνωσία για να επεξεργαστούν τα στοιχεία που ελάμβαναν.
Με λίγα λόγια την περίοδο 2001-2009 παρακολουθούσε άμεσα μόλις το 60% περίπου του συνόλου των μεγεθών της Γενικής Κυβέρνησης. Αυτό σημαίνει ότι ο Υπουργός Οικονομικών είχε εικόνα της πορείας του Ισοζυγίου της Γενικής Κυβέρνησης με καθυστέρηση αρκετών μηνών.
Η ενημέρωση της Βουλής γινόταν από τον Υφυπουργό του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους στην Επιτροπή Ισολογισμού Απολογισμού και αφορούσε τον Προϋπολογισμό του Κράτους και όχι της Γενικής Κυβέρνησης.
Άρα η εικόνα για την δημοσιονομική πορεία της χώρας εξαρτιόταν σχεδόν αποκλειστικά από την εκάστοτε κυβέρνηση, την πληροφόρηση που υπήρχε στην Ετήσια Έκθεση του Διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος (ΤτΕ) στις δυο εξαμηνιαίες εκθέσεις νομισματικής πολιτικής και από τα μηνιαία στοιχεία εκτέλεσης του προϋπολογισμού σε ταμειακή βάση. Σημαντικό ήταν και το πρόβλημα της ποιότητας αλλά και της ακρίβειας των στατιστικών στοιχείων της Εθνικής Στατιστικής Υπηρεσίας Ελλάδος (ΕΣΥΕ).
Εκτιμώ λοιπόν πως μια από τις πιο σημαντικές μεταρρυθμίσεις ήταν η δημιουργία της ανεξάρτητης Ελληνικής Στατιστικής Αρχής (ΕΛΣΤΑΤ). Τα στοιχεία της από το 2010 και μετά δεν έχουν αμφισβητηθεί. Είναι γεγονός πως η κίνηση αυτή δεν βελτιώνει τις δημοσιονομικές επιδόσεις, αλλά ενισχύει τη διαφάνεια και αποτρέπει πολιτικές παρεμβάσεις.
Η δεύτερη σημαντικότερη μεταρρύθμιση που δαιμονοποιήθηκε από την τότε αντιπολίτευση ήταν αυτή της κατάρτισης του πολυετούς προϋπολογισμού/προγραμματισμού της Γενικής Κυβέρνησης. Έτσι, έχουμε μια εικόνα της πορείας των δημόσιων οικονομικών της χώρας σε βάθος χρόνου.
Το ΓΛΚ σήμερα καταρτίζει πέρα από το Μεσοπρόθεσμο Πρόγραμμα Δημοσιονομικής Στρατηγικής (ΜΠΔΣ) και ετήσιο προϋπολογισμό Γενικής Κυβέρνησης με ανάλυση ανά υποτομέα. Επίσης, παράγει και δημοσιεύει σε μηνιαία βάση ταμειακά στοιχεία για την παρακολούθηση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού των φορέων Γενικής Κυβέρνησης ανά υποτομέα, καθώς και στοιχεία για την εξέλιξη των ληξιπρόθεσμων υποχρεώσεών τους προς τρίτους.
Σωστά οι συγγραφείς επισημαίνουν πόσο σημαντική υπήρξε η αλλαγή στον τρόπο κατάρτισης του προϋπολογισμού με τη θέσπιση οροφής στις δαπάνες, τη θέσπιση του Μητρώου Δεσμεύσεων και την ενίσχυση της διαχειριστικής ευθύνης των επιμέρους Υπουργείων με τη δημιουργία των Γενικών Διευθύνσεων Οικονομικών Υπηρεσιών (ΓΔΟΥ). Εξίσου σημαντική υπήρξε η υιοθέτηση του Ενιαίου Λογιστικού Σχεδίου ώστε όλοι οι φορείς της γενικής κυβέρνησης να έχουν κοινή λογιστική αποτύπωση.
Η τρίτη πιο σημαντική μεταρρύθμιση υπήρξε η αποπολιτικοποίηση της Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Εσόδων (ΑΑΔΕ). Είναι πλέον παραδεκτό ότι η πορεία της είσπραξης των φορολογικών εσόδων επηρεαζόταν από τον πολιτικό εκλογικό κύκλο. Έπρεπε λοιπόν πέρα από τις μεγάλες αλλαγές που έγιναν στο θεσμικό πλαίσιο της φορολογικής πολιτικής να παραχωρηθεί ανεξαρτησία την Αρχή αυτή.
Κρίσιμη ήταν η απόφαση να σταματήσει η ανεξέλεγκτη χορήγηση εγγυήσεων από το ΓΛΚ σε δάνεια επιχειρήσεων, οργανισμών και νοικοκυριών. Η πολιτική των εγγυήσεων δημιουργούσε τεράστια προβλήματα στα δημόσια οικονομικά, στην οικονομία και αύξανε την έμμεση προσφορά χρήματος.
Η απογραφή των εργαζομένων, η δημιουργία της Ενιαίας Αρχής Πληρωμών (ΕΑΠ) και η προσπάθεια για θέσπιση ενός Ενιαίου Μισθολογίου ήταν πολύ σημαντικά βήματα. Σήμερα μόνο τυπικά υπάρχουν Ενιαίο Μισθολόγιο και Ειδικά Μισθολόγια. Στην πράξη έχουν καταστρατηγηθεί. Ενδεικτικά μόνο ας δει κανείς τις πελατειακού χαρακτήρα επιδοματικές παροχές του πολυνομοσχεδίου του Υπουργείου Υγείας.
Σε ό,τι αφορά την αξιολόγηση στην πορεία εκτέλεσης του προϋπολογισμού συγκροτήθηκε το Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή που εκδίδει τριμηνιαίες και ετήσιες εκθέσεις και διευκολύνει το έργο των βουλευτών.
Επίσης, συγκροτήθηκε το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο το οποίο παρέχει αξιολογήσεις για τα μεγέθη του προϋπολογισμού και του ΜΠΔΣ και τις προβλέψεις που περιλαμβάνονται σε αυτά. Αυτό έχει την αρμοδιότητα γνωμοδότησης για παρεκκλίσεις στην εκτέλεση του προϋπολογισμού ώστε να ενεργοποιηθούν οι μηχανισμοί προσαρμογής.
Αποτελεί νόμο του κράτους το Δημοσιονομικό Σύμφωνο που οριοθετεί το εύρος άσκησης της δημοσιονομικής πολιτικής της κάθε χώρας μέλους. Στην Ευρωπαϊκή Ένωση θεσπίστηκαν πρόσθετοι προληπτικοί μηχανισμοί παρακολούθησης των μακροοικονομικών μεγεθών των χωρών και ενισχύθηκαν οι αρμοδιότητες της Eurostat.
Είναι γεγονός όπως επισημαίνουν και οι συγγραφείς ότι οι διαρθρωτικές παρεμβάσεις στο πεδίο της δημοσιονομικής πολιτικής στα χρόνια της κρίσης βοήθησαν στην επίτευξη του δημοσιονομικού στόχου για τα πρωτογενή πλεονάσματα, αν αναλογιστούμε ότι στο ξεκίνημα είχαμε πρωτογενές έλλειμμα της τάξης του 10%. Οι μεταρρυθμίσεις δεν αντιμετώπισαν αρκετά χρόνια προβλήματα. Η δημιουργία για παράδειγμα νέων ληξιπρόθεσμων οφειλών του Δημοσίου δείχνει ότι εξακολουθούν να υπάρχουν διαρθρωτικές αδυναμίες. Τέλος, η αποτελεσματικότητα των μεταρρυθμίσεων ειδικά όσον αφορά την προληπτική τους δράση ή τον αυτοματισμό ενεργοποίησης παρεμβάσεων ή διορθωτικών κινήσεων, δεν έχει αξιολογηθεί εκτός προγραμμάτων στήριξης.
Επίσης, δεν έχουν γίνει ουσιαστικά βήματα στην αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των κρατικών δαπανών για τις πολιτικές που υλοποιούνται στους διαφόρους τομείς αλλά και φορείς. Αυτό είναι το καθήκον σχετικής Διεύθυνσης που δημιουργήθηκε πρόσφατα, της Διεύθυνσης Αξιολόγησης Δράσεων Γενικής Κυβέρνησης, αν στελεχωθεί επαρκώς.
Οι κοινωνικές και πολιτικές αντιστάσεις στις μεταρρυθμίσεις στη δημοσιονομική πολιτική υπήρξαν και παραμένουν πολύ ισχυρές. Δεν έχει προχωρήσει η αξιολόγηση των Δημοσίων Υπαλλήλων, αλλά ούτε καταφέραμε να θεσμοθετήσουμε έναν αξιόπιστο μηχανισμό στελέχωσης του Δημοσίου με άξιους και ικανούς και όχι με πολιτευτές που δεν εκλέχθηκαν ή περιλαμβάνονται σε κομματικά μητρώα στελεχιακού δυναμικού. Το opengov κατηγορήθηκε όσο καμία άλλη μεταρρύθμιση αλλά θα μπορούσε να βελτιωθεί σημαντικά και να αποτελεί σημείο αναφοράς.
Στη μελέτη γίνεται εκτενής αναφορά στις μεταρρυθμίσεις στο χώρο της κοινωνικής ασφάλισης αλλά και της υγείας. Παρά το γεγονός ότι ψηφίστηκαν δύο νόμοι για την αντιμετώπιση του προβλήματος της κοινωνικής ασφάλισης και οι δύο νόμοι είχαν μια κοινή αδυναμία. Δεν μπορούσαν να λύσουν το πρόβλημα στο βραχυπρόθεσμο ορίζοντα. Αυτό θα οδηγούσε σε ακόμη μεγαλύτερες περικοπές. Το πολιτικό κόστος είναι τεράστιο αφού οι συνταξιούχοι είναι περίπου 2,7 εκατ. Αποτέλεσμα είναι σήμερα να έχει καταστρατηγηθεί η αρχή της αναλογικότητας και να προκαλείται έντονη δυσαρέσκεια.
Το πρόβλημα στις δαπάνες για την κοινωνική ασφάλιση εντείνεται με τις δικαστικές αποφάσεις. Οι ανατροπές που έχουν δημιουργήσει και εξακολουθούν να δημιουργούν οι δικαστικές αποφάσεις για αναδρομικά, δώρα, επικουρικά κλπ μπορούν να ακυρώσουν τον όποιο δημοσιονομικό σχεδιασμό. Τα δικαστήρια με οικονομική αρμοδιότητα πρέπει να έχουν και σχετική υπευθυνότητα για το τι αποφασίζουν σε σχέση πάντα με τη δημοσιονομική κατάσταση της χώρας και την εκάστοτε οικονομική συγκυρία. Είναι σαφές ότι τώρα τους λείπει η τεχνογνωσία και η αμεροληψία στις αποφάσεις. Πριν τη Συνταγματική αναθεώρηση είχα προτείνει προκειμένου να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα αυτό να περιληφθεί στο Σύνταγμα η Αρχή της Αλληλεγγύης των γενεών.
Τέλος, πολλές από τις μεταρρυθμίσεις στο χώρο της υγείας έμειναν στη μέση. Η ποιότητα των υπηρεσιών που απολαμβάνουν σήμερα οι πολίτες δεν είναι ικανοποιητική.
Κλείνοντας θα ήθελα να αναφέρω κάποιες προτάσεις για τα επόμενα βήματα. Το ΓΛΚ πρέπει να αποκτήσει αυτονομία έναντι του Υπουργού Οικονομικών ο οποίος χαράσσει την κυβερνητική οικονομική πολιτική και αναθέτει στο ΓΛΚ την κατάρτιση του προϋπολογισμού και την παρακολούθηση της εκτέλεσής του. Αυτή η απόφαση θα διευκόλυνε και στην ανάληψη από το ΓΛΚ της ευθύνης αξιολόγησης των προεκλογικών προγραμμάτων των κομμάτων όπως προτείνω από το 2011.
Πρέπει να βελτιωθεί η διαδικασία στην κοστολόγηση των νομοσχεδίων. Η αδυναμία που υπάρχει πηγάζει από τις εκθέσεις των ΓΔΟΥ που αποστέλλονται βάσει του δημόσιου λογιστικού στο ΓΛΚ με την υποβολή των νομοσχεδίων. Η ποιότητα των εκθέσεων αυτών παρά τις προσπάθειες δεν έχει βελτιωθεί. Υπάρχει πρόβλημα στη στελέχωση των ΓΔΟΥ και έλλειψη σχετικού γνωστικού υπόβαθρου.
Το ΓΛΚ κάνει τον προϋπολογισμό αλλά δεν έχει μονάδα για την παροχή και αξιολόγηση μακροοικονομικών δεδομένων. Άρα δεν υπάρχει η δυνατότητα να ελέγχει τα μακροοικονομικά δεδομένα που χρησιμοποιεί ούτε έχει δικό του μακροοικονομικό υπόδειγμα. Όλα αυτά όπως και οι εκτιμήσεις για τις συνέπειες των φορολογικών παρεμβάσεων έρχονται από το Συμβούλιο Οικονομικών Εμπειρογνωμόνων (ΣΟΕ) ή και τη Γενική Γραμματεία Φορολογικής Πολιτικής και Δημόσιας Περιουσίας. Είναι αναγκαίο να περάσει στο ΓΛΚ ένα μεγάλο τμήμα της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικής Πολιτικής (ΓΔΟΠ). Τέλος το ΓΛΚ θα πρέπει να έχει και την αρμοδιότητα για την πραγματοποίηση εκτιμήσεων για τις δαπάνες των συνταξιοδοτικών ρυθμίσεων. Σε ότι αφορά το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ) είναι αναγκαίο να ενισχυθεί η ταχύτητα και η ποιότητα των παρεχόμενων πληροφορίων από το αρμόδιο υπουργείο προς το ΓΛΚ ώστε να βελτιωθούν οι εκτιμήσεις και οι προβλέψεις.
Τέλος, παραμένει κρίσιμο και μεγάλο ζητούμενο όπως τονίζουν και οι συγγραφείς το ζήτημα της αξιολόγησης της αποτελεσματικότητας των δαπανών. Κάποια στιγμή οι φορολογούμενοι θα πρέπει να μάθουν που πηγαίνουν οι πόροι του προϋπολογισμού.
Αν πριν την κρίση υπήρχαν στη χώρα και στην Ε.Ε. οι σημερινοί θεσμοί είναι πολύ πιθανό ο οικονομικός εκτροχιασμός, η προσφυγή στα μνημόνια και η αναγκαία ταχεία προσαρμογή με το συνεπακόλουθο οικονομικό και κοινωνικό κόστος να είχαν αποφευχθεί ή μετριαστεί. Στο μέλλον θα δούμε αν οι θεσμικές αλλαγές που έγιναν είναι αρκετές για να αποτρέψουν μια επανάληψη της κρίσης του 2009 και αν θα πετύχουμε με τους πόρους που διατίθενται να βελτιωθεί η ποιότητα των υπηρεσιών που παρέχει το κράτος στον πολίτη.